国外碳中和战略、政策体系现状
随着工业革命和技术创新的发展，经济社会发展水平不断提升。种种迹象表
明，人类在改造自然创造财富的同时，也在不断破坏着我们赖以生存的环境。能
源的不合理利用、废物和有害物排放造成的环境问题不断出现在我们面前。其中，
二氧化碳排放导致的温室气体过度排放带来的全球气候变暖问题已成为不争的
事实。在此背景下，“碳达峰”、“碳中和”、“碳足迹”、“低碳经济”、“低碳发展”
等概念及相关政策应运而生。目前，发展低碳经济、实现节能减排已成为国际社
会持续发展的大趋势。中国、美国、欧盟、日本等国响应国际号召，均已提出一
系列关于“双碳”的政策措施，旨在促进节能减排，实现绿色发展。
1.1 美国
美国碳排放、碳中和走在世界的前列，其二氧化碳排放于 2007 年达到峰值
（
58.84 亿吨），自此之后，其二氧化碳排放量总体呈下降趋势，在全球排放量
中的占比也逐渐降低。
实际上，美国碳中和的历程始于 1963 年的《清洁空气法案》，用于控制多地
工厂中温室气体的排放，该法案一直沿用至今。1973 年石油危机之后，美国国
会和联邦政府相继出台了一系列促进清洁能源发展的法律法规，主要有《1978
年公用事业管制政策法》、《1978 年能源税法》、《1980 年能源安全法案》、《1990
年大气洁净法》、《1992 年能源政策法案》、《1992 年能源安全法案》、《全球气候
变迁国家行动方案》、《气候变化行动方案》、《
2005 年能源政策法按》、《
2007 年
能源独立和安全法案》、《
2009 年清洁能源与安全法》等。《1978 年公用事业管制
政策法》的目的在于增加美国国内能源供应，解决能源安全问题，以成功应对石
油危机。《1980 年能源安全法案》突出了发展新能源的要求，引入了贷款担保等
资金融通机制，向年产量低于 100 万加仑的小乙醇生产厂提供贷款担保。《1990
年大气洁净法案》是《1977 年大气清洁法案》的修正案，主要目的是减少大气
污染，强行控制二氧化硫和氮氧化物的排放，从环保的角度促进了可再生能源的
开发和利用。《1992 年能源政策法》的主要目的是重建美国能源市场。《1992 年
国外碳中和重点工业领域技术现状
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能源安全法案》旨在为清洁可再生能源提供激励，增进建筑节能，以减少对进口
能源的依赖，是美国第一部大型能源政策法案。1993 年 10 月美国宣布《气候变
化行动方案》，确定了 2000 年把美国温室气体排放量减少到 1990 年水准的目标。
之后发布的《
2005 年能源政策法案》是对 1992 年能源政策法案和其他相关法案
的部分修订，指明了能源独立、国家安全、消费者权益和相关税收的新方向，强
调了可再生能源的重要性，成为美国能源政策的一个重大转折点。《
2007 年能源
独立和安全法案》中节能开始成为主旋律，大力发展清洁安全的、可再生和可代
替能源，提高能源效率，增加美国国内能源生产，降低对石油进口依赖程度，旨
在推动美国减少能源依赖性和实现供应安全，标志着美国能源战略的转型。《
2009
年清洁能源与安全法》是奥巴马政府促进美国经济复苏和创造就业的重要举措，
美国将减少对中东、俄罗斯等国的石油依赖，发达国家对能源新技术的出口将会
大大增加，国际社会在应对气候变化的问题上有可能取得新的进展和突破。
2001 年 3 月美国政府宣布单方面退出《京都议定书》，确立到 2025 年美国
将遏制温室气体排放继续增长的态势。2008 年确定了以总量减排方式为美国设
定了温室气体减排的具体目标和时间表，计划到 2020 年把美国的温室气体排放
减少到 1990 年的水平，随后还提出 2030 年使所有新建筑物的碳排放保持不变或
零排放。2017 年 6 月美国宣布正式退出《巴黎协定》。在美国计划退出《京都议
定书》和《巴黎协定》期间，《能源政策法》、《低碳经济法》、《美国清洁能源与
安全法案》、《总统气候行动计划》陆续出台，法律规定了一系列有关低碳经济发
展的法律与激励措施，对提高能源效率进行规划并明确了具体方案。《低碳经济
法》明确了低碳经济将成为美国未来重要的战略选择。《美国清洁能源与安全法
案》以立法的形式提出了建立“碳排放总量管制与交易制度”。《总统气候行动计
划》是美国联邦政府首次制定的较为长期而全面的应对气候变化的计划，有利于
美国整个原有分散的气候减缓和适应行动的努力，保护本国免受日益严重的不利
气候的影响。
美国总统拜登上台后，提出《清洁能源革命与环境正义计划》、《建设现代化
的、可持续的基础设施与公平清洁能源未来计划》和《关于应对国内外气候危机
国外碳中和战略、政策体系现状
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的行政命令》，在经济上新政府计划投入 2 万亿美元在交通、建筑和清洁能源等
领域加大投入力度，在政治上把气候变化纳入美国外交政策和国家安全战略并加
强国际合作，在技术上加速清洁能源技术创新，继续推动美国“3550”碳中和进程。
《清洁能源革命与环境正义计划》目标在于确保美国在 2050 年之前实现 100％
的清洁能源经济和净零排放。同时在基础设施、电力行业、建筑、交通、清洁能
源等领域提出了具体的计划措施，并且重视清洁能源、电池等新兴技术领域的创
新，旨在让美国未来成为这些领域的引领者。《建设现代化的、可持续的基础设
施与公平清洁能源未来计划》对原始气候计划进行了更新，提出到 2035 年实现
电力行业零碳排放，并投资计划增加至 2 万亿美元。《关于应对国内外气候危机
的行政命令》将应对气候变化上升为国策，明确提出“将气候危机置于美国外交
政策与国家安全的中心”。拜登新气候计划旨在发动一项全国性的努力，来建设
现代化的、可持续的基础设施，并实现公平的清洁能源未来，同时创造更多的就
业机会。
2021 年美国政府宣布重返巴黎协定，制定一系列行业措施应对气候变化并
推动碳中和进程，承诺到 2050 年实现“碳中和”。国际上基本都比较欢迎美国公
布的这些计划，认为这将有助于在全球变暖的国际谈判中产生积极动力，是推动
国际社会气候努力的积极举动。
表 1-1 历年美国主要碳中和政策汇总
时间
政策名称
1978 年
《1978 年公用事业管制政策法》
1978 年
《1978 年能源税法》
1980 年
《1980 年能源安全法案》
1990 年
《1990 年大气洁净法》
1992 年
《1992 年能源政策法案》
1992 年
《1992 年能源安全法案》
1993 年
《气候变化行动方案》
2005 年
《
2005 年能源政策法案》
2007 年
《
2007 年能源独立和安全法案》
2009 年
《
2009 年清洁能源与安全法》
2005 年
《能源政策法》
2007 年
《低碳经济法》
2009 年
《
2009 年美国清洁能源与安全法案》
2013 年 6 月
《总统气候行动计划》
2019 年 6 月
《清洁能源革命与环境正义计划》
2020 年 7 月
《建设现代化的、可持续的基础设施与公平清洁能源
未来计划》
2021 年 1 月
《关于应对国内外气候危机的行政命令》
为了推动碳中和、控制碳排放、保护美国环境，美国各个地方政府及环保组
织对碳中和行动十分积极，各个地区间会通过签署协议、交易排放权等方式积极
应对温室气体减排。其中，较为有代表性和影响力的计划包括区域温室气体倡议
（RGGI），西部气候组织（WCI），以及芝加哥气候交易所（CXX）等。
1）区域温室气体减排行动（RGGI）：
区域碳污染减排计划（RGGI） 是美国第一个强制性的、基于市场手段的减
少温室气体排放的区域性行动，成立目的是限制、减少电力部门的二氧化碳排放。
2017 年，RGGI 参与州计划在 2020-2030 年间将电力部门二氧化碳排放量缩减
30%。表 1-2 美国区域温室气体减排行动主要内容
主体
内容
减排对象
限制和减少电力部门的二氧化碳排放量。具体限制对
象为超过 25 兆瓦的化石能源发电机组
减排目标
计划在 2020-2030 年间将各州电力部门二氧化碳排放
量缩减 30%
参与者
涅狄格州，特拉华州，缅因州，马里兰州，马萨诸塞
州，新罕布什尔州，新泽西州，纽约州，罗德岛州，佛蒙
）西部气候组织（WCI）
西部气候组织成立于 2007 年 2 月，最初参与者为亚利桑那州、加利福尼亚
州、新墨西哥州、俄勒冈州和华盛顿州，但除加利福尼亚州外的其他州已于 2011
年退出，目前的参与者为加利福尼亚州，以及加拿大的新斯科舍省及魁北克省。
它是北美最大的碳交易市场，自 2011 年以来，共举行了 43 场排放额拍卖，迄今
交易配额 21 亿份，交易金额高达 292 亿美元，
2020 年温室气体排放上限约为 4.02
亿吨二氧化碳当量。
表 1-3 西部气候组织主要内容
主体
内容
减排对象
多个行业的温室气体排放量
参与者
加利福尼亚州，加拿大新斯科舍省，加拿大魁北克省
减排方式
限定排放上限，通过逐年降低排放上限减少排放
3）芝加哥气候交易所（CXX）
芝加哥气候交易所是全球第一个具有法律约束力、基于国际规则的温室气体
排放登记、减排和交易平台。出于自愿加入的原则，该交易所在 2010 年左右因
交易量骤降而“名存实亡”，于 2010 年被洲际交易所收购。但从 2003 年成立到
被收购期间，交易所为减排做出了一定的贡献，每年排放的温室气体量均小于减
排计划。
表 1-4 芝加哥气候交易所主要内容
主体
内容
减排对象
其减排交易项目涉及二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、
全氟化物和六氟化硫等 6 种温室气体
于 2003 年以会员制运营，创始会员包括美国电力公司、杜邦、福
特、摩托罗拉等 13 家公司
减排方式
加入的会员必须做出自愿但具有法律约束力的减排承诺，在交易
所中交易相当于减排配额的碳金融工具合约（CFI）。交易所根据
成员的减排计划及基准签发减排配额，超出配额部分需购买
综合美国政府及地方行政部门和环保组织的多项举措，可以看出，美国应对
碳中和、碳排放的政策将会对全球气体排放产生深远影响，不仅仅是美国自身降
低其温室气体排放，同时美国的榜样力量将推动世界各国或组织加强管控温室气
体排放量，严格环境保护措施。
此外，作为全球技术创新最具有代表性的区域，美国降低温室气体排放的努
力将会推动科技进步，未来将大幅度降低化石类能源的使用和消耗，取而代之的
是更多利用可再生能源、清洁能源甚至其他产生动力的资源，其技术创新将带动
全球能源技术的长足发展，凝聚国际合作力量，推动国际碳中和进程、显著降低
二氧化碳排放量。
1.2 欧盟
欧盟对温室气体减排一直较为积极，减排效果比较可观。欧盟在 1979 年二
氧化碳排放量达到峰值，为 46.56 亿吨，此后二氧化碳排放处于缓慢下降趋势。
1997 年，欧盟承诺在 2008-2012 年期间将温室气体排放量减少 8%。计划在 2050
年前实现碳中和，并积极采取多种方式，包括在各领域推行相应措施，立法确定
碳中和目标，通过碳排放交易系统有效减少排放量等。其中，欧盟碳排放交易系
统（EU ETS）是欧盟应对气候变化政策的有效减少碳排放的关键工具。该体系
建立于 2005 年初，是目前全球最大的碳排放交易市场，包含 27 个欧盟成员国，
以及冰岛、列支敦士登和挪威，覆盖欧盟约 40%的温室气体排放（包括二氧化碳、
氧化亚氮以及全氟化碳），在该交易体系涵盖的设施的排放量下降了约 35%。
2008 年 1 月，为实现 2020 年气候和能源目标，欧盟委员会通过《气候和能源一揽子计划》，内容包括欧盟排放权交易机制修正案、欧盟成员国配套措施任
务分配的决定、碳捕获和储存的法律框架、可再生能源指令、汽车二氧化碳排放
法规和燃料质量指令，由此形成了欧盟的低碳经济政策框架。该法案将有助于提
高欧盟的能源保障，降低对进口能源的依赖，创造就业，推动绿色增长并提高欧
洲的竞争力。
在此之后，欧盟又推出《
2030 年气候与能源政策框架》、《
2050 年长期战略》、
《欧洲绿色协议》、《欧盟氢能战略》等政策措施。《
2030 气候与能源政策框架》
旨在促进欧盟低碳经济发展，提高能源系统的竞争力，增强能源供应安全性，减
少能源进口依赖以及创造新的就业机会。《欧洲绿色协议》将助力欧洲经济稳定
可持续发展、改善民众健康和生活质量。《欧盟氢能战略》旨在为氢能源的大量
生产提供投资，满足欧盟国家对清洁氢能的需求。虽然欧盟近期推出了“公平过
渡机制”，旨在协助相关国家顺利完成经济转型，但具体效果仍有待观察。
《欧洲气候法》作为欧盟委员会新任主席乌尔苏拉·冯·德莱恩 2019 年 12 月
提出的《欧洲绿色协议》的核心部分，将 2050 年达成“气候中和”规定为具有法
律约束力的目标。分别对气候中和目标、行动路径、适应气候变化、对欧盟进展
措施以及成员国措施的评估、公众参与、授权立法的制定以及对《
2018/1999 条
例》的修改做了规定。《欧洲气候法》出台明确了欧盟通过达成气候中和成为全
球气候行动领导者的雄心，这也是欧盟自《京都议定书》通过后一直以来的自我
定位，发挥全球气候行动模范作用。应对气候变化是全球性议题，在独木难支的
根本认识之下，《欧洲气候法》与《欧洲绿色协议》都释放出一个明确的信号：
欧盟将在对外气候策略上采取更加强硬的措施以推动全球集体行动，加深全球气
候行动格局分化。
表 1-5 历年欧盟主要碳中和政策汇总
时间
文件名称
2008 年 1 月
《气候和能源一揽子计划》
2014 年 1 月
《
2030 气候与能源政策框架》
2018 年末
《
2050 长期战略》
2019 年 12 月
《欧洲绿色协议》
2020 年 3 月
《欧洲气候法》
2020 年 7 月
《欧盟氢能战略》
目前，各成员国可根据欧盟委员会颁布的规则，为本国设置排放量上限，再
将许可权分配给纳入排放交易体系的产业和企业。企业可将剩余的排放权在市场
上出售，若实际排放量大于排放权，则必须在市场上购买，否则会处以罚款并扣
除下一年的减排配额。这样的交易制度可确保以低成本有效完成排放指标。
表 1-6 欧盟排放权交易系统分阶段特征
阶段
时间
覆盖范围
排放配额
特征
第一
阶段
（三
年试
点）
2005-2007
仅涵盖发电机、高能
耗行业。
减排气体：二氧化
碳。
参与国：欧盟 27 国
合计配额 20.58 亿
吨二氧化碳，绝大
多数配额为免费配
额
发 放 配 额 总 量
超 过 实 际 排 放
量，使
碳 排 放 权 价 格
持续走低
第二
阶段
2008-2012
一氧化二氮（N2O）
列入减排范围。
冰岛、列支敦士登及
挪威加入体系。
航 空 部 门 于 2012
年加入。
合计配额 18.50 亿
吨二氧化
碳，免费配额的比
例降至 90%
左右
减 排 范 围 不 断
扩大，在新领域
不断探索，如引
入 碳 储 存 概 念
等。
第三
阶段
2013-2020
覆盖更多领域（如建
筑、交通等）， 全氟
化碳（
PFC）也列入
减排范围。
克 罗 地 亚 自 2014
年起加入体系。
以拍卖作为默认分
配配额的方法（约
占拍卖配额总量的
57%），统一分配规
则适用于免费配额
（剩余部分）。
分配模式转变：
由 国 家 分 配 改
为 欧 盟 统 一 制
定排放配额，原
有 的 免 费 分 配
方 式 向 拍 卖 形
总体而言，欧盟在做出减排承诺方面较为积极，减排方式多样。包括在各个
领域积极改善，推进立法，通过强有力的欧盟排放体系经济有效地减少了温室气
体排放量。
1.3 日本
《联合国气候变化框架公约》是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气
体排放，应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，也是国
际社会在应对全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。如今，已有
197 个国家成为该公约的缔约国。《京都议定书》是根据《联合国气候变化框架
公约》第一次缔约方大会的授权（柏林授权），缔约国经过 3 年谈判，于 1997
年 12 月 11 日在日本东京签署的条约。该《议定书》确定《联合国气候变化框架
公约》发达国家（工业化国家）在 2008—2012 年的减排指标，工业化国家在 1990
年排放量的基础上减排 5%，同时确立了三个实现减排的灵活机制。《京都议定书》
生效后，三个灵活机制将正式启动。清洁发展机制下的造林和更新造林项目也将
正式运行，林业碳汇市场将不断发展，林业碳汇国家贸易也将不断增加。
为减少因使用化学能源的温室气体排放，1997 年《关于促进新能源利用措
施法》、2002 年《新能源利用的措施法实施令》等法规政策可以看作是日本实现
碳中和目标的法律依据。《关于促进新能源利用措施法》明确了日本新能源的发
展目标和各方责任。有关各方依据相关政策法规，采取多种有力措施，积极开发
太阳能等清洁能源，取得了显著效果。《新能源利用的措施法实施令》的实施减
少了由于化石能源利用产生的温室气体，促进了太阳能、核能等清洁能源和可再国外碳中和重点工业领域技术现状
10
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生能源的利用。此外，日本政府也发布了针对碳排放和绿色经济的政策文件，如
2008 年 5 月《面向低碳社会的十二大行动》及 2009 年《绿色经济与社会变革》
政策草案。《面向低碳社会的十二大行动》是必要方法、技术选择、社会改革、
达到目标的政策与措施的概括。《绿色经济与社会变革》的目的是通过实行削减
温室气体排放等措施，强化日本“绿色经济”。这份政策草案除要求采取环境、能
源措施刺激经济外，还提出了实现低碳社会、实现与自然和谐共生的社会等中长
期方针，其主要内容涉及社会资本、消费、投资、技术革新等方面。此外，政策
草案还提议实施温室气体排放权交易制和征收环境税等。该份政策草案如果能获
得通过并实施，将使日本环境领域的市场规模从 2006 年的 70 万亿日元增加到
2020 年的 120 万亿日元，相关就业岗位也将大大增加。
日本在 2008 年碳排放达峰，全年约 13 亿吨，占全球总排放量 4.3%。为应
对气候变化，日本政府于 2020 年 10 月 25 日公布“绿色增长战略”， 提出“2050
年实现碳中和目标”，除确认碳中和目标外，该战略书还提出了对日本海上风能、
电动汽车、氢燃料等 14 个重点领域的具体计划目标和年限设定，提出财政预算、
税收、金融、法规和标准化、国际合作 5 个方面的政策措施，通过技术创新和绿
色投资的方式确保社会平稳实现脱碳转型。具体内容如下：
1)税收制度
推出税制优惠，支持私营企业脱碳投资，预计在 10 年内创造约 1.7 万亿日
元的私人投资。
表 1- 6 碳中和税收制度
项目
内容
建立碳中和
投资促进税
收制度
根据《工业竞争力增强法》新建立的计划认证体系，根据引入
生产设备的脱碳效果，最多可享受 10％的税收抵免或 50％的特
殊折旧
设立亏损结
转特别扣除
限额
基于《产业竞争力增强法》的计划认证体系，对于因碳中和投
资或商业转型而产生亏损的企业，将亏损的结转扣除上限从
50％提高到最高 100％（最大扣除上限增加期为 5 年）国外碳中和战略、政策体系现状
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扩大研发税
收减免
将研发税收减免额度从企业税额的 25％提高到 30％
2)法律法规和标准化
通过对脱碳技术构建完善的法规制度以及引入碳定价机制，确保社会有序、
高效完成低碳转型。
表 1-8 重要举措及示例
措施
主体
示例
在“示范阶段”之后，对于将
未来具有发展潜力的的关键
创新技术，用公私合营投资
以吸引私人投资，具体措施：
（
1）加强政策支撑以创造对
新技术的需求，预期外新技
术的政策法规的合理化。
（
2）通过鼓励大规模生产投
资来推广技术，扩大需求并
降低价格，推动新技术的国
际标准化
氢能源
将氢能源评估为无碳能源，建立可
通过利用氢获得奖励的电力市场。
将氢能源评估为无碳能源，建立可
通过利用氢获得奖励的电力市场。
海洋风电
在全国范围内建立可再生能源并网
系统，提高可再生能源利用优先级
根据《防止海洋污染法》等，明确
允许拆除风力涡轮机的标准。
放置大型风力涡轮机的“浮体”安全
评估方法的国际标准化。
电动汽车/
蓄电池
利用燃油效率法规促进电气化
民用蓄电池寿命的性能标签的开发
和标准化。
蓄电池二氧化碳排放量可视化。
引入碳定价机制
碳信用交
易
在碳排放上限确定的基础上，通过
市场手段解决排放权的有效配臵。
碳税
2012 年 10 月日本开始实行碳税
国际协调
通过国际合作，以确保与不愿采取国外碳中和重点工业领域技术现状
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措施应对全球变暖的国家的国际贸
易
公平，防止碳泄露
此外，《全球气候变暖对策推进法》将于 2022 年 4 月施行，这是日本首次将
温室气体减排目标写进法律，为 2050 年实现碳中和目标奠定了基础。
表 1-9 历年日本主要碳中和政策汇总
时间
文件名称
1997 年 12 月
《京都议定书》
1997 年
《关于促进新能源利用措施法》
2002 年
《新能源利用的措施法实施令》
2008 年 5 月
《面向低碳社会的十二大行动》
2009 年
《绿色经济与社会变革》
2020 年 10 月
《绿色增长战略》
2021 年 5 月
《全球气候变暖对策推进法》