基于上限和总量概念，在特定时期内针对不同行业、不同温室气体设定排放上限进行总量管理，是碳预算理念作为政策管理工具的基本思路。英国是全球范围内第一个将碳预算的理念付诸政策管理实践的国家，以法律形式明确了实施国家碳预算管理，使碳预算成为真正应对气候变化的核心机制。
2008 年英国正式制定《气候变化法案》，承诺到 2050 年将温室气体排放量在 1990 年基础上减少 80%，并明确以 5 年为一期的碳预算体系，管理和执行温室气体减排计划。法案规定了第一阶段的 3 个预算期，分别是 2008—2012 年、2013—2017 年和 2018—2022 年，其中 2018—2022年排放至少要比 1990 年减少 34%。除了统一的碳预算外，英国在 2009 年发布的《英国低碳转型计划》中也宣布探索适用于英国所有中央政府部门的部门碳预算体系。2016 年 6 月，英国通过了第 5期 (2028—2032 年 ) 碳预算提案；并于同年 10 月公布了清洁增长战略 (The Clean Growth Strategy)，通过发展绿色金融、提高能效、发展低碳交通、淘汰煤电等近 50 项措施来落实国内第 5 个碳预算目标，即到 2032 年温室气体排放比 1990 年减少 57%。作为欧洲的能源大国，法国于 2015 年中旬通过了雄心勃勃的《绿色发展能源转型法案》(EnergyTransition for Green Growth Act)，对能源消费进行结构性调整，促进可再生能源和环保产业进一
步发展，向低碳经济转型。法案的长期目标是到2050 年温室气体在 1990 年水平上减排 75%，能源总消耗减少 50%。为达成上述目标，法案引入了碳预算和国家低碳战略两个政策手段 [23] 来降低全国的碳足迹，并同时发布了 3 个阶段的碳预算目标 (分别是 2015—2018 年、2019—2023 年 和2024—2028 年 )。根据法案，法国国会必须每 5年制定一次碳预算，为交通、建筑、工业、农业、能源和垃圾等行业设定排放上限。在碳预算内，国家低碳战略又为各个行业的低碳转型提出了具体建议，比如，在 2015—2018 年期间，通过提高车辆的能效和促进清洁能源汽车 ( 电动车、生物燃料等 ) 发展，实现交通行业温室气体减排 29%的目标等。随着英国和法国在国家碳预算管理方面取得
的成果经验，碳预算的管理理念也在其他国家引起更多讨论，比如加拿大就有学者 [24] 建议政府效仿英、法等国将碳因子考虑到本国的财政预算体系中，在促进《巴黎协定》目标实现的同时向低碳社会转型。
碳预算在新型气候治理机制中的作用
以国家自主贡献（NDC）为核心机制的新型减排模式
随着全球 2℃温升目标的明确和碳预算在科学层面的共识，碳的紧约束管理已成为国际气候治理机制的核心。2005 年生效的《京都议定书》开启了气候治理“自上而下”的减排模式，以法律形式强制分配减排目标。这个阶段以发达国家的约束减排为主，但各方真正的减排意愿和行动力度实际相差较大。在经历了“令人失望的”哥哈根气候大会后，坎昆大会上初步确定了以各国自报清单确定减排贡献量的机制雏形，并通过后续华沙和利马气候大会进一步明确国家自主贡献机制涉及的具体程序和步骤。《巴黎协定》确立了以国家自主贡献为核心减排机制的新型全球气候治理模式和框架。同时，为了确保高效实施，促进全球长期目标的实现，
《巴黎协定》还建立了每 5 年一次的全球盘点机制，用于评估各国执行情况与温升目标之间的差距，以此来督促各国提高自主贡献目标和执行力度，这一动态机制将促进形成一个更加积极的全球协同减排和治理模式。但需要承认，《巴黎协定》一次“务实的妥协”[25] ，在总体设计上缺乏更加明确的减排行动目标、达峰年限和减排时间表，更没有给出实现目标的具体要求和机制细节，如何在模式转型的过渡期得以落实这些细节，都有待后续谈判的进一步讨论。4.2 国家自主贡献与全球碳预算的差距但不容忽视的是，即使目前所有有条件和无的国家自主贡献承诺都完全履行，相比实现2 ℃温控目标所需的减排水平仍有很大距。联合国环境规划署 (UNEP) 在 2017 年发布的最新碳排放差距报告 (Emission Gap Report)[26] 显示，现有国家自主贡献承诺与《巴黎协定》所要求的减排目标之间差距很大，当前各国的减排承诺仅达到以最低成本路径实现 2℃目标所需减排量的1/3。依此路径，到 2030 年相较实现 2 ℃温控目标的排放差距是 11.0 ～ 13.5 Gt CO2 当量，实现1.5 ℃温控目标的排放差距是 16 ～ 19 Gt CO2当量。另外，美国退出《巴黎协定》也给全球减排带来更大的压力。世界资源研究所的气候分析指标工具（CAIT）最新数据 [27] 显示，美国在 2015 年的温室气体排放达到 5.83 Gt CO2，是全球第二大排放国，占比 15%。美国提交的国家自主贡献报告 [28] 要求到 2020 年国内温室气体排放在 2005 年基础上下降 17%，到 2025 年下降 26% ～ 28%。根据非盈利气候织 ClimateInteractive 模拟的排放趋势，如果以美国当前的CO2 排放量估算，到 2025 年其 CO2 年排放量将达到6.7 Gt (其NDC目标是2025年排放量降为5.3Gt)。不仅如此，在其余国家遵守自主减排目标的
前提下，美国退出《巴黎协定》导致 2100 年全球温度将再多升高 0.3℃ [29]。5 建立碳预算综合管理框架的讨论面对落实《巴黎协定》的诸多不确定性及全球
碳排放差距，如何将气候目标要求转变为现实决策和行动力 [30] ，是政策制定者们急需解决的问题。在此背景下，基于碳总量概念的碳预算综合管理框架或许可以为全球气候治理提供一个解决方案。5.1 碳预算的优势在气候变化的自然科学领域，全球碳预算的明显优势在于将过去无法量化的气候变化温升控制目标转化为基本不受排放路径 ( 如排放时间、达峰速度等 ) 影响的累积碳排放空间。换句话说，这可以将全球气候变化复杂而严峻的形势“简化”为将温室气体的累积排放量控制在某一给定区间内 [31]。而在政策层面对碳进行总量管理则具有更明的驱动力和必要性。首先，碳预算以碳为核心的本质，决定了其将具有科学性、综合性和长远性的特点。在当前的能源结构和技术水平下，碳的排放已经超出了传统的外部性和公共物品问题，而成为满足人类社会基本需求和国家发展权益的问题。从这一角度看，无论在国际、国家和区域等各个主体层面，碳预算将更符合气候政策科学、长期并且全经济的决策过程。其次，国际社会对全球碳预算的广泛共识有利于碳预算在现的政策制定过程中发挥粘合剂作用，利用其科学和政策的双重内涵将国际谈判、政策决策和行动落实有机结合起来，打破目前三者之间相偏离的现状。最后，碳预算管理可以将中长期的碳减排总量目标有效地分解为阶段性目标，在强调政策制定的连贯性同时而兼顾灵活性，可以更好地满足气候科学的日益发展和“棘轮机制”下《巴黎协定》的落实。
碳预算综合管理框架要素
鉴于以上优势，建立一个旨在避免人为的温室气体排放导致气候危险的碳预算综合管理框架将有利于在新型气候治理模式下对全球减排发挥作用。首先，碳预算管理的政策框架是建立在全球温升目标与碳累积排放近似线性关系的科学认知基础上的。而 2℃或 1.5℃温控目标的可行性及实现路径的科学论证则有助于达成全球碳预算的广泛共识，并对国家自主贡献的决策和评估过程产生重要影响。尤其是在聚焦近期如 2030 年的全球排放空间及减排路径和目标时，全球碳预算将对评审各主要国家的减排贡献及其公平性和力度等提供重要参考。其次，国家层面的自主减排目标将构成一定时期内温室气体控制的总量目标，即对应的国家碳预算。当前几乎可以确定的是，即使所有国家的自主贡献承诺得到完全履行，仍无法满足全球温控目标的碳预算要求 [26] ，存在碳预算差距。这样一个综合的碳预算管理框架将可以与全球盘点和信息透明等混合机制共同发挥作用，为弥补国家自主贡献承诺与全球碳预算目标之间的差距提供实施保障，不断推进全球减排目标的实现。为此，建立一个可持续的碳预算综合管理框架应考虑如下要素。第一为碳预算的目标。碳预算关注的是温室减排的整个过程，在国家自主贡献目标的总量控制下，需要综合当前的气候科学知识，技术支撑体系，国际与国内承诺，经济运行、社会、财政状况，政策保障等，科学合理地设定碳预算目标。第二为碳预算的范围。科学研究已表明，仅考虑 CO2 和同时考虑 CO2 及其他温室气体如甲烷、气溶胶、短寿命气体等的碳预算存在很大不同。在规定碳预算范围时，应着重从自身国情、经济
社会发展需要以及技术选择等角度来考虑。比如英国制定的碳预算涉及《京都议定书》规定的 6种温室气体，而不仅是 CO2，这与英国自身向低碳经济转型及国际承诺相关。第三为碳预算的执行主体。正如《巴黎协定》所指出，“欢迎所有非缔约利害关系方，包括民间社会、私营部门、金融机构、城市和其他次国家级主管部门努力处理和应对气候变化”[1] 。碳预算将是一个多层主体的管理框架，除了国际和国家两个层面，区域、行业和企业也必将发挥不同主体作用，参与减排进程。当前这方面的探讨和实践 [32-34] 已有很多。第四为碳预算的评估和调整机制。国家自主贡献目标将通过全球盘点机制与碳预算差距进行定期的审核评估，以此不断提高自主贡献的目标要求和执行力度。碳预算管理作为国家自主贡献的执行手段也必将需要根据国内外政治进程和行动要求，来不断调整碳预算周期或每一周期下的目标水平。第五为碳预算的实施保障。政治意愿和制度保障是确保碳预算得到长期有效执行的关键，包括立法与政策支持、组织机构配合、技术保障和财政机制等。同时在碳预算框架内，还可以有效整合现有政策与市场手段，比如一方面统筹碳税、碳交易、碳资产管理等管理工具，另一方面发挥分解效应 [35] ，提出重点行业和部门的碳减排具体阶段和目标要求等，使目标和政策可以统筹在一个框架下，保障目标的落实。