低碳清洁供热面临的问题与挑战
（一）供热行业亟待向低碳化转型 我国推动清洁供暖目的是治理大气污染。 清洁供暖以清洁煤、天然气等化石能源供暖为 主，目前电供暖的电力也以煤电为主，在《北方 地区冬季清洁取暖规划（2017-2021 年）》的发 展目标中，化石能源占比约为 82%。在碳达峰、 碳中和目标新形势下，化石能源占绝对主导地 位的供热行业面临着从清洁供暖向低碳清洁供 暖的巨大转变，任务艰巨，亟需加大对零碳的 可再生能源供热的支持力度。 （二）供热价格机制亟待调整完善 热力价格与成本联动机制和定期调整机制 尚未建立实施。政府制定的供暖价格与市场化 定价的供热成本之间的矛盾日益突出，燃料成 本和人工成本日益增长，一些项目仅燃料成本 就高于市场热力价格，热力价格与成本倒挂， 供热企业亏损严重。电厂提前关停费用、供热 管理改革和大规模技术革新增加的成本未能纳 入成本核算、通过热价疏导，阻碍了供热行业 的良性发展。 供热价格体系无分热源品种的热价。除北京 等少数城市外，大部分城市的热力市场是以大型 燃煤热电联产热力为基础的单一热价市场。在 环境效益、零碳 / 低碳效益未纳入成本核算的环 境下，与煤供热相比，可再生能源供热项目无 财政税收优惠政策，经济性差，无市场竞争力。 供暖价格制度没有对用户节能形成影响。 目前供暖两步制热价的推广难度大，按面积收 费的供暖价格对建筑节能、居民节能均无正向 激励作用，难以推动建筑供暖行业能源消费量 的减量化、低碳化发展。 （三）市场竞争和准入问题 目前供热经营管理大多采用特许经营权或经营权模式，由供热企业向当地政府申请或竞 争获得，具有排他性。能否获得供热经营权， 低碳清洁供暖需与煤供暖竞争；在特许经营的 供热市场，低碳清洁热源需与燃煤热电联产热 力竞争。在现有的政策机制下，很难并入热网。 （四）补贴压力大，可持续性难以保证 我国的供暖补贴分为供热企业亏损补贴和 城镇居民供热补贴两类。近年来燃料成本持续 高位运行，供热企业亏损严重，地方政府补贴 压力大。为支持北方地区冬季清洁取暖工作， 中央财政 2017 年 至 2021 年累计投入资金约 351.2 亿元，以初始投入补贴为主、运行补贴 为辅的方式难以持续，亟待探索市场化的运作 机制。 （五）低碳清洁供暖无特别的税收激励政策 供热行业是民生工程，享有较优惠的税收 政策。2021 年热力公司的增值税率为 9%，在 北方集中供暖地区供热公司提供的居民供热服 务免征增值税、房产税、城镇土地使用税。生 物质供热增值税 100% 即征即退。但是，除生 物质供热外，地热能、太阳能等零碳供热企业 并无特别的优惠政策。从 2020 年开始，地热水 供暖需缴纳地热水资源税，多数省份按采水量 计征，回灌型项目的征收标准为每立方米 1 元 至 10 元。 四、政策建议 （一）尽快开展双碳目标下的低碳清洁供暖 发展路径研究 在双碳目标下，清洁供暖亟待向低碳供暖 转型，需加快低碳供暖顶层设计和研究，强化 碳排放指标的约束，研究制定低碳供暖技术路 线图、发展规划和行动方案。研究探讨推动供 热行业减碳的政策措施，例如可再生能源供热 占比目标、以及供热碳配额、碳交易等。 （二）建立完善供热价格定价机制，推动市 场化发展 调整完善供热定价机制，制定分热源品种 的热力价格、供暖价格，大力支持生物质热电 联产、中深层地热能、太阳能等清洁低碳应用。 修改完善成本核算制度，全面涵盖推动双碳目 标、节能改造新增的供热成本要素，将现行的 燃料补贴等纳入成本。加快与电力市场机制的 统筹协调，完善电、气的分时及梯级价格制度； 研究设计包含环境外部性及碳成本在内的标杆 热价制度。 （三）完善构建精准补贴的制度体系 规范补贴政策、建立制度体系，实现对低收 入群体、低碳热力企业的精准补贴。研究制定低 碳供暖精准补贴机制，支持低碳清洁供暖企业和 居民；研究建立居民供暖服务基金，精准补贴 城市低收入群体和农村弱势群体，支付供暖费、 建筑节能改造费用等；同时建立采暖补贴资金 国家财政转移支付机制，支持经济欠发达地区。（四）完善清洁供热的税收激励政策 明确可再生能源供热的增值税 100% 即征即 退。制定所得税优惠政策，将可再生能源供热等 纳入所得税减免的范围（符合条件的环境保护、 节能节水项目），将绿电供暖项目购买绿电的额 外成本（即绿证价格）的 10% 作为税收抵免额。 优化规范地热产业相关税费，建议对完全回灌的 地热供暖项目实行免征地热资源税；未做到完全 回灌的项目，地热资源税的收取按照净采量（采 水量扣除回灌量）计征；并开展碳税政策研究。